20191115期

演员请就位 在线播放

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  • PPP

    政府和社会资本合作:Public-Private Partnership


是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。


广义概念,PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。


狭义PPP的主要特点是,政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深,企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与,双方合作的时间更长,信息也更对称。


PPP是以市场竞争的方式提供服务,主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段,而且是一次体制机制变革,涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

近期PPP领域的热点莫过于武汉市轨道交通8号线一期PPP项目,社会资本采购预成交结果公示:三家银行组成的联合体胜出,紧接着财政部办公厅发文湖北省财政厅,要求对该项目中不规范之处进行情况核实。这一系列的动作令业界如沸水一般喧腾。


令大家首先瞠目的是全部由银行组成的联合体将要承担轨道交通项目的投资方,而不再是融资方的角色。如果之前山东、江苏的一些轨道交通项目的“社会资本方”当中亦出现过银行的身影还有所隐晦的话,这次地方政府可以说是非常直接和坦白地表达了另一种对PPP项目社会资本的认识,似乎政府只是对来源于自己领域之外的资金有需求而已,还是有其他的考虑?银行这样错位有什么样的意义?这就不得不让我们重温PPP的核心实质对于各个参与主体方,特别是政府和银行而言是什么?


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我们常说PPP是一种方法,一种手段,它不是目的。这样的一种方法,是可以让政府在缺乏资金、人才、管理、经验、技术、运营的情况下,通过引入具备这些能力的社会资本方,再让渡一部分对项目所“天然垄断”的权利给社会资本方,最终仍然可以为本地区的社会公众提供优质的公共服务与公共产品,或是改善公共产品与公共服务的供给。

在这里,政府需要引入的是要具备上述所有能力或是具备整合上述所有这些能力的社会资本方,而不是仅仅具备一项能力。不能把资本等同于资金,资金等同于拥有资金的机构。这次地方政府所做的决定其实和之前许多类似项目上选择了施工单位作为社会资本方的想法一样的,只是这次表达的更直接了而已。

在8号线项目的实施方案中,对选择社会资本方开宗明义地要求必须和武汉市地铁集团成立契约型的“武汉市地铁股权投资基金”,再由基金与武汉市地铁集团和地铁运营公司成立项目公司负责项目的投资、建设、融资、运营、管理。而且在公示的资格预审文件中,居然都没有要求社会资本方有城市轨道交通PPP项目的经验和技术能力。

既然要将一个传统模式下的项目转化为PPP项目,一定是需要搞清楚为什么引入社会资本,以及需要什么样的社会资本。试想,在这样的一个项目公司股东组成当中,除了本地的地铁集团和运营公司外,外来的资本只是金融资本,武汉市通过这样的一个结构,如何可以借鉴到社会资本在“公共领域的建设、运营经验、先进理念和管理方法”,还能“进而探索并逐步形成一套更先进且符合武汉市轨道交通行业发展的建设运营管理模式,增强武汉市的轨道交通建设投资能力和管理水平”?在未来的项目公司运营管理过程中,到底是银行的话语权更大,还是武汉市地铁集团对经营管理的话语权更大?相信这个问题的答案是明了的。而政府不追求社会资本方为本地区的公共产品和服务带来全方位的能力建设与质量和效率的提高,而是简单地追求资金和资金成本,这本身就是对PPP核心实质的一种“错认”。


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此次银行撸起袖子从融资方化身PPP项目的投资方,不仅不公平地排挤了本应就位的产业投资人,造成行业性的伤害,更重要的是,银行的这种“错位”打破了PPP各个参与方的稳定制衡结构以及风险防范体系。在PPP结构中,政府是需求的代表方和对需求提供过程与结果的监管方,责任是明确的。社会资本方是公共产品和服务的提供方,是对需求成立与否的检验方,用市场的手段检视供需是否是真实存在的。而银行作为融资机构(股权和债权)是从融资角度审视前二者的供需是否有财务上的可行性与可靠性。如果这种可行性是没有的,说明前二者之间的供需是无法在市场机制下实现平衡的。

所以,作为金融机构的银行,是对PPP项目整体系统风险的最后把关者。但这次的安排,变成了供与需是由政府而非市场决定的,融资是由借款人决定的,项目的金融风险是没有把关的一方的,PPP项目原有的通过各个参与方之间的风险分配和制衡所设置的风险控制结构荡然无存。




总的来说,PPP在今天的中国已经是一个热得不能再热的话题了,而在这种全社会的热情之下,清醒、清晰地认识PPP核心本质是每个地方政府,所有项目参与方时时刻刻不能忘记的。PPP模式不是一个筐,请不要把什么东西都往这里装。珍惜、珍视、维护好一个模式还给公共产品与服务的良好成果,循序渐进逐步推广这种模式在相关领域的展开,是一种务实地、正面的、负责任的公共政策实施策略。


特别感谢


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