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在中央政府的强力推动下,PPP快速发展,但物有所值评价和财政可承受力评估流于形式,PPP正成为地方政府的新融资渠道。

经济下行压力不减,稳增长离不开公共部门的投资。在新预算法对地方举债做出明确限制、“开明渠堵暗道”的背景下,中国的政府与社会资本合作(PPP)快速推进。

10月中旬,财政部再度发文提出,在中央财政给予支持的公共服务领域,探索开展两个“强制”试点:

在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助;

在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。

文件一出,即有业界人士对如此大力度推动PPP表示震惊。此前,业内已有看法认为,PPP的推进速度过快。

根据财政部全国PPP综合信息平台统计,截至9月末,PPP入库项目数为10471个,总投资额12.46万亿元。按照财政部划分的识别、准备、采购、执行、移交五个阶段,截至9月末,进入识别、准备、采购阶段的PPP项目依次分别为6831个、1885个、809个,进入执行阶段的项目数为946个,比1月末增加了648个。PPP正在急速膨胀。PPP概念股在9月初“一飞冲天”,领涨大盘指数 

“几乎业内对PPP有了解的人,都觉得速度快。” 清华大学国际工程项目管理研究院副院长、PPP研究中心首席专家王守清对财新记者表示。

“萝卜快了不洗泥”。相对于速度,更多地担忧在于PPP项目的实施效果。多位PPP业内人士对财新记者表示,前期准备时间短,PPP最关键的物有所值评价、财政可承受能力论证流于形式,两三年后很可能会出现问题,比如提供的产品是否能符合要求、政府是否还有能力支付或提供补贴。

在稳增长和规范地方政府举债的双重压力下,不少地方政府的“钱袋子”捉襟见肘,PPP被视为新的融资方式,这有悖于推广PPP的初衷,其带来的隐性负债风险更是不容小觑。

虽然相关部门逐渐意识到这一风险,近期财政部紧急摸底地方债,地方财政支出责任中涵盖了PPP项目、政府购买服务等新型工具,但未来是否能有效遏制这一势头仍未可知。

如何在稳增长、控制地方政府性债务规模、实现PPP模式的价值三者之间找到平衡点,考验中央、地方政府及主管部门的智慧。

近两年在中国引发热潮的PPP模式,在全球也被广泛采用,不同的是,中国的推广速度、覆盖规模要远超于其他国家。

根据经合组织(OECD)2008年的统计,1985年-2004年的20年间,全球共有PPP项目2096个,总额近8870亿美元。截至2013年末,最早推行PPP模式的英国共有725个PPP项目,其中665个项目进入运营阶段。日本自1999年开展PPP项目以来,共开展了600个左右的项目。

中国自2014年9月起开始大规模地推广PPP模式,短短两年间,入库项目超过1万个,进入执行阶段的近千个,可谓超速发展。可以预见的是,两个“强制”试点推开后,PPP项目仍将在未来一段时间内快速扩张。

王守清对财新记者表示,从国际上看,即使是PPP做得最好的国家,PPP项目在公共产品项目中的占比也不过10%-20%,从来没有超过30%,但现在中国一些公共领域恨不得每个项目都要采用PPP的方式,这合适吗?

中央政府力推PPP模式的初衷是一石三鸟:既能通过PPP模式带动社会资本投资,缓解政府提供公共产品的资金压力,又能改变政府提供公共服务的方式,将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能,与社会资本的管理效率、技术创新能力有机结合,提高公共服务的效率与质量,还可以借机促使地方政府改变热衷投资的习惯,更加注重提供高质量的公共产品和服务,向现代国家治理方式转变。

但地方政府最看重PPP的一点则是,可以作为一条新的融资途径。多位专家对财新记者表示,在地方举债受到管控的情况下,中央政府力推的PPP模式因其融资功能及高杠杆特性,受到地方政府青睐。PPP模式一定程度上可以化解地方政府性债务,特别是对于政府有收费权的公共服务产品。

从财政部的统计看,经济状况相对好的地方政府,PPP项目的个数较少,热衷于PPP的更多是财政收支压力较大的省份。而对PPP可能带来的提升效率、政府职能转变等,地方政府并不那么看重。

在PPP推广中,项目落地率被过度强调。所谓落地率,是指进入执行和移交两个阶段项目数在总项目中的占比。这会导致前期准备工作并不充分。

济邦咨询董事长张燎对财新记者表示,PPP项目基本都是大额投资,对企业和政府部门而言,很多关键问题需要充分论证和考量,交易双方必须有一个研究决策的过程,短时间内难以完成。

王守清则表示,西方国家特别是英国,项目从发起到签约需要一两年时间。1996年中国第一个正式批准的PPP项目来宾B电厂项目,从立项到招标也将近两年时间,涉及尽职调查、分析、按法律法规走流程、谈判、合同审核及签订等。目前中国PPP项目从发起到签约,比较合理的时间应该是半年到一年。

PPP项目投资大、期限长、管理复杂度高,在项目的识别、准备阶段需要研究项目采取PPP模式的可行性、风险分配基本框架、运作方式、投融资结构、回报机制和相关配套安排、项目的合同体系、项目的监管架构等。

PPP项目质量如何,核心要看是否物有所值(Value for Money, VfM)。2015年12月,财政部出台《PPP物有所值评价指引(试行)》,要求拟实行PPP模式的项目,在识别和准备阶段要分别进行物有所值评价论证及验证,判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式能够节约成本、提高服务质量和效率。

有业内专家告诉财新记者,2014年底财政部起草的物有所值评价指引征求意见稿,一度遭到地方政府、咨询公司的强烈反对,正在试行的指引中做出一定妥协,即必须要做定性评价,鼓励做定量评价但不强求,这一妥协大大降低了物有所值评价的效果。

正在征求意见的PPP物有所值评价指引修订版中,对定量评价的要求有所提高。

即便如此,目前绝大多数PPP项目的物有所值评价仍流于形式。北京财指南咨询有限公司总经理徐向东表示,现在很多地方政府和社会资本将物有所值评价理解为一个简单的报告,这是有偏差的。与传统模式相对比,采用PPP模式能提高质量和效率、降低全生命周期成本的项目,才适合采用PPP模式。他强调,物有所值是PPP的核心。

10%预算制约伪命题

按照财政部的规定,地方财政部门应会同行业主管部门(可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助),在PPP项目识别和准备阶段分别开展财政可承受能力论证和验证,识别、测算PPP项目全生命周期过程的各项财政支出责任。这些支出责任包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

“不超过10%的标准还是比较审慎从紧的,如果能真正落实这一规定,财政风险不大。”张燎表示,具体执行时发现部分地方玩数字游戏,比如论证时并未把当年需要从预算中安排支出的全部PPP项目政府付费及补贴相加,而是只挑一两个来计算,也有些地方没有考虑以前已经实施的PPP项目,如BOT项目,这些项目政府也要付费,也应该纳入论证体系计算。

PPP项目有三种支付方式:使用者付费、政府付费和政府支付可行性缺口补助,后两种方式政府未来都存在支付责任。

根据财政部的统计,截至9月末进入财政部项目库的10471个PPP项目中,使用者付费项目4518个,投资额4.3万亿元;政府付费项目3214个,投资额3万亿元;可行性缺口补助项目2739个,投资额5.1万亿元。政府付费项目和可行性缺口补助项目占入库项目总数的69%,投资额占入库项目总投资额的65%。

张燎称,多数PPP项目不能靠自身的经营性现金流实现财务平衡,不同程度地需要政府付费或可行性缺口补贴。这种情况下PPP项目实施的越多,未来政府的支付义务就会越多。

为规避10%的预算制约,还出现了一些地方政府和银行用政府购买服务、回购协议或固定收益回报承诺等,来规避物有所值评价和财政可承受能力评估。

中央政府推广PPP模式的目的之一,是带动社会资本投资,目前来看,参与PPP项目的社会资本以央企和国企居多,民企相对较少。而且财力强的地方政府往往不太着急推广PPP,越是财力差的地方越热衷PPP,未来地方政府的支付能力存疑。

一位股份制银行高层表示,在“资产荒”下,整个市场中最大的资产就是PPP,政府体现了主导作用,但市场主体却不是真正的参与主体,“现在都是银行理财资金以明股实债的方式进入,都有回购条款,没听说哪个民营企业去投资了”。

隐性举债冒头

相比真正PPP项目的财政可承受能力论证,“假股真债加杠杆”的假PPP项目带来的隐性债务问题,更令业界担忧。

区分真假PPP项目关键看风险分担机制。真正的PPP项目会在政府和社会资本之间合理分担风险,通常由社会资本承担项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险,由政府承担政治、法律、政策和最低需求风险,不可抗力风险则由双方合理共担。假PPP项目中,社会资本通常只承担债务违约风险,政府并未实现风险转移。

换句话说,真正的PPP在项目的全生命周期内,让社会资本承担项目设计、建设、融资、运营、维护工作,产生优良的运营效果,政府购买的应是硬件、软件及管理的整套服务,而不是仅得到硬件设施。

但在新预算法加强对地方政府举债管理的背景下,地方政府往往只看中了PPP的融资功能和高杠杆特性。张燎表示,很多做PPP项目的政府及社会资本,沿用了过去做BT项目的思路,私下签订回购协议或承诺固定收益回报,仅把PPP当做融资工具,这是财政部极其反对的做法。

“资产荒”之下,商业银行理财资金以产业基金的形式涌入PPP项目。张燎指出,目前绝大多数PPP产业基金都是明股实债,属于被动型债性基金,既不关心PPP项目本身的运营,也不能给PPP全生命周期带来资源整合的增值效应。

前述银行审批部总经理向财新记者表示,从退出模式来看,绝大多数银行理财参与的PPP项目,都是到期由社会资本回购,一般签抽屉协议,甚至心照不宣,这种情况主要适用于地方政府或国企。“有的政府喜欢玩概念,只需在政府工作报告中说成立了某某基金,就达到目的了,谁会管成本或用途呢?”

审计署今年审计地方政府债务时发现,部分省市以政府购买服务名义变相融资。“目前市场的共识是,政府购买服务有扩大化和泛滥化的趋势,被地方政府和银行利用,将原制度本意购买的具体事务性服务,扩大到了基础设施服务等领域。”前述银行人士说。

实操过多起PPP业务的银行人士指出,公共基础设施建设过去由政府投资为主,目前准备将一部分转为PPP模式,减轻政府债务压力的同时,还可以提高服务质量和效率,这一想法很好,但政策制定者的初衷,应该不包括通过政府购买服务方式投资建设大型政府基础设施,也不应该让政府购买服务扩大化、泛滥化到基础设施服务领域。

目前在财政部和发改委的文件中,仍有一些基础设施服务被列入政府购买服务,比如棚改服务中的基础设施建设、交通服务中的农村公路建设、地下管廊建设、海绵城市建设等,“地方政府当然也乐意做。”

从形式上看,这种“伪政府购买服务”,类似于拉长版的BT,与假PPP相似,但是,躲避了PPP的物有所值评价和财政可承受能力论证,实质是一种隐性政府债务。

财政部已经意识到这一风险。8月初财政部组织“解析不规范的PPP和用政府购买服务构成变相举债问题”座谈会,10月又紧急摸底地方债,不仅包括政府举债的传统渠道,还包括近两年增长迅速的PPP项目、政府购买服务、政府投资基金、专项建设基金等新型工具,时间跨度也从2015年延续到2020年及以后。11月3日,财政部再次重申,2015年新预算法实施以后,地方国有企业(包括融资平台公司)举借的债务依法不属于政府债务。

但现实是,地方政府的举债“创新”能力总是超前于中央的监管,财政可承受能力论证往往流于形式,可以按地方政府意图随意变通,解决隐性债务问题并不容易。

前述银行人士认为,需要规范政府购买服务,防止泛滥化或扩大化的政府购买服务,对政府债务管理和PPP模式形成冲击。

他建议,顶层设计应该进一步明确界定政府购买服务和PPP模式各自的适用范围,不能有任何交集和漏洞让地方政府有空子可钻。比如,可取消省级以下财政部门制定购买服务指导性目录的权力,由财政部制定政府购买服务目录的负面清单,建立全国统一的购买服务审查公示系统,明确不在系统中的购买服务合同不合法,财政将不予支付等。

“凡是涉及基础设施项目建设的服务,均应适用PPP模式,政府购买服务仅限于小金额、短期限、高频率的事务性服务,现在已有交集的项目要纠正,这应该是个方向。”他说。


来源:《财新周刊》,原标题:PPP大跃进




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