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用PPP机制激活地区经济跨越式发展助力“稳增长”

中国策划研究院陕西分院门户网站 专家余大兵| 2016-03-14 17:15

“在当前形势下,我国的经济发展需要创新驱动,而政府与社会资本合作(PPP)项目就带有非常明显的创新特征。”全国政协委员、中国PPP研究院院长、财政部财政科学研究所原所长贾康在做客人民政协网《委员会客厅》两会访谈节目时特别强调:“作为创新形式,PPP项目不仅在直观上表现为投融资模式和管理模式的创新,也对应着宏观层面治理模式的创新,正面效应相当明显。”

“政府履职尽责和实现现代化战略目标,最终目的是‘为人民服务’,使社会公众得到实惠,并使这样的受益受惠可持续。”贾康在接受采访时强调说:“PPP项目创新所带来的合作机制,可以将政府规划与政策相对优势、企业运行管理相对优势和专门机构的特定专业领域相对优势三者结合在一起,形成风险防范与处理能力的最优组合,针对性地防控与化解项目中的相关风险。”

“这也就是说,PPP项目可以使政府、企业、专业机构在合作中形成‘1+1+1>3’的公共服务绩效升级效应,进而可持续地使社会公众受益,从而提升社会公众的满意度、幸福感。”贾康说,这也是近阶段PPP项目密集出台的重要原因。

据了解,PPP模式是以PPP项目合同为基础,由政府公共部门和社会资本共同承担项目投资、建设和运营责任、融资风险的伙伴式合作模式。张燎说:“从全球的经验来看,PPP是一种较好的项目交付方式,其最大的意义不仅在于弥补政府短期资金缺口,还有利于提升公共产品管理效率和资本配置效率,实现政府、企业、专业机构及社会公众的共赢。”

自2013年底,PPP项目从设想变为现实以来,中央密集出台一系列政策,力推政府和社会资本合作的PPP模式。整体而言,PPP模式对加快新型城镇化建设,提升国家治理能力,构建现代财政制度,具有重要意义。

2015年12月,财政部发布《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》,经过专家评审,确定了206个PPP示范项目,总投资金额为6589亿元。具体来看,此批PPP项目仍以公路、轨交等基础设施,以及养老院、医疗设施、污水处理、教育设施、城市管廊等公用设施为主。另据调查,截至2016年2月29日,财政部全国PPP综合信息平台项目库最新数据也显示,共有7116个PPP项目被纳入综合信息平台,总投资需求达8.31万亿元。

对此,贾康表示:“从政策来说,PPP项目实质上对应着‘稳增长’,对于经济全局而言,其可以调动民间资本、社会资金一起增加有效投资,进入公共工程、基础设施等领域,将原来认为的一部分过剩产能转化为有效产能。”

不仅如此,过剩产能的利用还和“一带一路”战略严密契合。贾康表示,PPP项目将成为中国企业与“一带一路”国家合作发展的重要模式,这也就意味着除了市场出清“僵尸企业”外,过剩产能还可以借助PPP项目对外输出,实现国家宏观层面治理模式的创新。

“与宏观层面相对,在微观层面,从地方政府债务控制,到公共产品提供,再到基础设施建设等方面,PPP项目也可以顺应需求,成为地方政府基建投资和融资模式的创新形式,为提升公共产品生产效率提供新的模式。”张燎说:“PPP可以被看做公共产品领域的供给侧改革,PPP模式跳出了传统的公共产品生产规律和供给特征,让与民生密切相关的公共工程、基础设施建设等项目更好地服务公众。”

PPP项目机制呼唤“中国特色”

如何将PPP项目从准公共产品延伸到更广阔的领域,使其产生更大的经济价值和社会价值?两位专家不约而同地提到了同一个案例。

“10多年前,那时候还没有所谓PPP项目,甚至没有PPP的提法。但是,基于一个民营企业家的宏大设想,和当地政府合作协商形成的连片开发规划,以及各种各样的管理力量的相结合,现在的固安已经从一个默默无闻的农业区域,形成了包括基础设施、公共工程、绿化、宜居城市建设在内的产业新城。”贾康说:“企业的大胆想法,加上地方政府实现工业化的内在追求,将连片开发的规划从落地到实施,由政府来认定这个规划,而企业来负责筹资投资,并在过程中投入各种各样的管理力量,利用相对优势联系方方面面的其他市场主体,形成连片开发的项目包。这就是PPP项目的中国式创新。”

“因为看过非常多的PPP项目,我的眼睛还是非常挑剔的。”贾康笑言:“我很震撼于固安区域里面迅速崛起的增长极。在考察过固安产业新城之后,我觉得其具有非常明显的高科技特征,也包括学校、医院、交通网络、绿化、住宅区、宜居城市等需要配套的各类内容。我想,当时有人能有这样的勇气,又可以得到地方政府方面的积极回应,并且历时十几年之久,做成这件事情,是非常了不起的。这表明在中国发展过程中间,存在一些超常规发展的可能。”

“这也就是说,这类连片开发的PPP项目可以从准公共产品切入而延伸到形成更广阔的覆盖面。将产业园区、招商引资与连片开发联系起来,对接私人产品生产领域。从而将纯公共产品、准公共产品以及私人产品形成打包项目,形成连片开发,这样的创新意义,我觉得中国特色明显。”贾康补充道。

张燎则分析:“在国际经验方面,‘连片开发’或者称之为‘园区开发’的PPP不是被特别强调的,但是中国现在却做得风生水起,固安产业新城就是一个突出的例子。目前,我国县域经济层面同时面临城市基础设施建设和产业发展的双重挑战,产城融合的园区开发PPP项目有可能达到一石二鸟的效果。”

“供给侧改革”是政府提出的重要改革路径,而供给效率的提升也是必然要求。贾康此前公开表示,供给侧结构性改革对于地方政府来说,包括提供制度供给、规划供给、政策供给、投融资供给、高科技供给、人才供给等。PPP项目中,“片区开发”已经成为一种正在兴起的趋势。数据显示,在全国7710个PPP项目中,片区开发已经有超过450个项目立项。“地方连片开发把产业园区和招商引资拉进来,从准公共产品切入形成一个更广阔的覆盖面,实际上也就是对接了私人产品的生产领域,这可能更容易形成地方政府和企业的兴奋点。”贾康说。

“其实在交通领域,所谓的‘资源捆绑开发’有一个专有名词叫TOD(Transit-OrientedDevelopment),就是所谓的交通引导开发。”张燎说:“交通引导开发从类似PPP的回报机制来说,是将新建交通线路给区域产生的正外部性,借助周边土地捆绑开发的方式反哺回项目中,增强项目本身的财务生存能力或者是财务自偿力。这种TOD在香港地铁和其他城市都有运用。”

“对于国内PPP建设而言,能否借鉴更多的TOD方式?比如,将黑臭河治理的单纯环境项目,扩展到包括河道治理、河岸开发在内的环境整体整治项目,形成环境导向的EOD(Environment-OrientedDevelopment))。假如我们思路更开阔一些的话,在园区开发PPP中,将基础设施和公用事业建设运营,产业导入服务与规划咨询、土地整理开发相结合,或许可以创造性地提出园区引导城市开发的所谓POD(Park-OrientedDevelopment)概念,用PPP机制激活地区经济实现跨越式发展。”张燎说:“这种捆绑综合性开发,也意味着政府税收增加,人民生活幸福感提升,社会资本、民间资本的智慧在产业招商、基础设施建设方面的充分发挥,具有明显的中国特色。”

PPP项目机制未来具有更大可塑性

“虽然PPP机制现在很热,但我想任何参与PPP项目的社会资本都要端正认识。”贾康说:“参与各方都要考虑清楚、设计清楚,对回报和风险有一定的正确认识。”

“尤其是在经济欠发达地区和县域经济层面,由于地方财力有限,PPP项目在未来发展中,要注重法制化建设,培养合同意识、履约意识。”张燎说。

“PPP天然要求法治化环境,来保持政府和社会资本等各方稳定的合作预期。”贾康表示,PPP模式发展过程中,没有法制化的保障是不可想象的,其已经成为一个机制“倒逼”法制化进程,“倒逼”契约精神培养的机制,促进整个社会供给体系的优化。“这也就是说,在运行过程中,PPP合作形式不仅应当有个像模像样的婚礼,还要求我们将PPP项目做成百年好合的婚姻。”

追求效率的提升对PPP项目的法制化进程提出了更高的要求。据了解,目前财政部相关部门正在积极调研、加快推进PPP立法相关工作。而由财政部PPP中心、中国财政科学研究院等机构密集召开的PPP立法研讨会也释放出鲜明的信号:PPP立法工作已经驶入“快车道”。

尤其值得一提的是,民营企业和社会资本参与公共合作,回报机制、配套设施、政府规划、风险分担等是影响供给效率的重要因素。在PPP项目的落地过程中,政府起到确定开发规划、管理规划的作用,包括一些基础设施、公共工程、绿化、宜居城市建设统统放在规划;企业则负责筹资、投资,在这个过程中投入各种各样的管理力量,利用相对优势去整合其他市场主体,一起做大、完善项目的实施,通过政府和市场两种方式,促进供给效率的优化。

此外,“应当强调的是,PPP其实是一个很好的共赢机制。其可以对接企业生产经营中的部分难题。”张燎说:“PPP的法制化建设的加速,也会使得民营企业更积极、更成规模地加入PPP过程。“民营企业和社会资本的合理回报诉求应该被尊重,PPP项目的合理机制回报需要科学、专业、多样化,这样才能充分发挥发掘项目本身经营效益,减少政府的负担。民营企业加入PPP建设过程中的后续行为,一般带有长期运营特征,形成培育、发展的过程,提升效率和经济活力。”







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