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降妖贱师 在线播放

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目前,随着中国经济下行压力不断加大,政府高度重视PPP模式在财政发力中的重要作用。经过财政部和发改委的大力推广,截至2016年9月底,全国PPP入库项目已超过1万个,项目金额超过12.4万亿,进入执行阶段的项目946个,总投资额1.56万亿。PPP模式在中国已被作为“稳增长”的重要抓手,其发展速度可谓“冠绝全球”。然而,PPP能否真正担起带动经济企稳复苏的重任?在本篇报告中,我们将以欧洲和美国的过往经验为蓝本,回答一个关键性问题:PPP在经济复苏中所起到的作用到底有多大?

我们认为:首先,PPP在欧美国家只是基建投资当中的一种补充形式。其次,很难说PPP在欧美国家经济复苏中真正发挥了作用。再次,PPP是否真正具有理想中的“逆周期”调节能力值得进一步反思。最后,在中国政府强力推动之下,PPP项目落地量有望迅速扩张,成为未来基建投资的主流形式;但对PPP带动中国经济企稳复苏的效力,不宜抱有过高期待,PPP在中国的超速发展亟需纳入规范轨道。

PPP只是欧美国家基建投资的“补充形式”

欧洲是全球PPP发展的集中地,美国PPP规模尚小。据PWF(PublicWorksFinancing)的数据统计,1985-2011年,全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元。其中,欧洲处于领先地位,约占45.6%,随后是亚洲和澳大利亚,所占份额为24.2%,墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占11.4%,美国和加拿大所占份额分别是8.8%、5.8%,非洲和中东地区则占4.1%。

PPP仅仅作为传统基建交付模式的一种补充,在欧美国家基建投资中占比较低。PPP仅在能够更好地实现物有所值(ValueforMoney,VfM)的情况下才会得以使用,需要充分论证采用PPP模式替代政府传统投资运营方式,是否能够节约成本、提高服务质量和效率。因此,即便在发展较为成熟的欧美地区,PPP也只在公共投资中占很小一部分。根据Blanc-Brude,Goldsmith,andValilla(2007)的统计,在欧洲主要国家中,除英国和葡萄牙PPP项目占公共投资比重超过20%外,法国、德国、意大利、荷兰等国PPP投资额占比甚至不足3%。

欧洲投资银行(EIB)曾将基础设施建设的融资方式划分为:政府直接出资、私人公司出资、PPP项目及非PPP项目四类(图表2)。其中,非PPP项目是指成立SPV公司进行项目建设,但全部资本金都来自私人资本的模式。按此划分,私人公司出资和政府直接出资,占据了欧洲基础设施投资的绝大部分(图表3)。2006-2011年,政府直接出资占欧洲基建总额的比重平均为36%,私人公司出资(完全私有化)占比高达53%,而政府和社会资本合作的PPP项目形式占比仅为4.9%(图表4)。从行业分布来看,2006-2009年,PPP在欧洲教育、医疗、交通运输和公用事业领域的占比分别为6.7%、5.8%、5.1%和1.8%。其中,公用事业领域79%为私人公司出资,教育领域政府直接出资的比重高达87%,医疗和交通运输领域私人公司出资比例均接近70%(图表5)。

在美国,尽管私人部门在公共基础设施领域已经占有重要地位,但相比其他国家,美国发展PPP模式仍较为缓慢。2007-2013年,美国基础设施建设领域中采取PPP模式的项目总额为227亿美元,仅为同期基础设施投资的2%左右,且美国PPP投资主要分布在交通运输行业。据统计美国公路交通PPP项目占比最高,达到32%(截至目前,共有24个州的104个公路项目采用了PPP模式),其次是铁路和机场项目。

从区域上看,美国PPP项目分布较为集中。西部和南部PPP项目较多,分别占全国的34%和38%,其中弗洛里达的PPP项目最多(16个),其次是加利福尼亚州(12个)和德克萨斯州(9个),再加上科罗拉多州和弗吉尼亚,上述5个州的PPP项目占到总数的56%。美国中西部和东北部各州的PPP模式发展相对较慢。作为联邦制国家,美国各州和地方政府都具有较大的自治权,因此各州及地方政府会根据自己的要求施行不同模式和不同程度的PPP。美国也没有一个统一推动PPP的政府机构,但有一些非政府组织和其他机构在积极推动PPP,例如全国公私伙伴关系理事会(NationalCouncilforPublicPrivatePartnerships,NCPPP)和市长商业理事会(theMayorsBusinessCouncil)等。

PPP在欧美国家经济复苏中未起主要作用

2008年金融危机对欧洲PPP发展所产生的负面冲击更为明显。2007-2011年,欧洲PPP项目数由130个减少至82个,项目总金额由270亿欧元骤减至178亿欧元,降幅达34%。其中,以英国PPP所受冲击最大。在此期间,英国PPP项目数由77个降至27个,项目金额由115亿欧元降至32亿欧元,降幅高达72%(图表6)。值得注意的是,金融危机期间,欧洲私人部门基建投资增速由5.8%急跌至-13.2%,而政府部门基建投资增速由3.1%加速至7.8%,使得政府在基建投资中的占比有所增加(图表7),政府投资更多承担起了“逆周期调控”的责任。

在欧洲,2008年底,欧盟创设了欧洲PPP专业技术中心(EPEC),为成员国发展PPP提供专门的技术支持。欧洲PPP的主要贷款机构——欧洲投资银行(EIB),其贷款量在2009和2010年临时扩张了40%(1060亿欧元)。EIB还向PPP项目提供贷款担保,2008年为欧洲州际交通网络项目(LGTT)设立了10亿欧元的贷款担保工具。

在英国,2009年3月,英国经综合考虑,最终创设了财政基建融资平台(TIFU),其主要功能是直接向不能及时调动充足资本金的PPP项目提供贷款。TIFU的最初计划是在2009-2010年贷款20亿英镑,但事实上,该项目只在2009年4月发放出一笔1.2亿英镑的贷款。但有观点认为,TIFU隐性增强了PPP的市场信心,对PPP市场的回暖起到了重要作用。

在美国,自1998年成立以来,交通运输基建融资与创新法案(TIFIA)一直向私人部门参与基建投资提供信用和信用担保。2009年,美国政府成立了规模达15亿美元的交运投资促进经济复苏(TIGER)项目,其款项可被用于支持TIFIA贷款。在此项目支持下,2009-2010年美国交通运输业的PPP年均投资额较危机中两年翻了5.2倍,但仍不及金融危机前(2006年)40.6亿美元的高点(图表8)。同时,在政府推动下,美国PPP模式的应用范围逐渐扩展,目前已延伸到了美国几乎所有公共部门,从学校、医院、监狱,到输油管道、交通运输、垃圾处理,甚至在军事、航空航天等领域也增加了私人部门的参与。但直到目前,PPP在美国基建投资中占比仍然很低,私人部门可以通过多种较为成熟的金融创新形式参与基础设施的建设与维护,例如市政债券,以及近年来新兴的资产证券化、REIT、MLP等,PPP并非主要的参与形式。

从各国刺激政策的效果来看,政府推动PPP的政策手段相对温和,且在解决私人部门融资困难方面,反应速度往往不甚及时。例如,2010年加拿大PPP项目贷款大幅反弹至超过27亿美元,是2009年的4倍,并高于2006年危机前的水平。但这些贷款的平均久期却从2006年的23.5年下降到2010年的8.5年,反映出尽管PPP市场显著回暖,但融资问题对PPP发展的制约作用依然突出。

政府的这些PPP支持计划所提供的资金规模并不大,又是在多年内分期支付。通常PPP发展成熟至少需要两到三年时间,较长的时滞使得PPP只能成为财政扩张“笨重又迟缓的驱动力”。因此,很难说PPP在欧美国家的经济复苏中真正发挥了作用。特别是,对于经济危机后复苏较好的美国来说:一方面,消费在美国经济复苏中起到了举足轻重的拉动作用(图表9);另一方面,与中国不同的是,在美国和欧洲,基建投资占GDP的比重分别为1.5%-2%和3%-4%,而中国的这一比重在10%-20%的量级,基建投资拉动经济增长的逻辑在欧美国家要弱得多。

PPP或许并不具备“逆周期调节”的能力

总体看来,一方面,至今PPP模式在欧洲和美国都只是作为基建投资的一种补充形式,从体量上还不足以在拉动经济增长方面起到重要作用。另一方面,金融危机对欧美国家PPP的发展产生了明显的负面冲击,PPP是否真正具有理想中的“逆周期”调节能力,值得进一步反思。

PPP模式本质上是以私人部门融资来替代政府部门融资,从而起到帮助财政资金放大杠杆的效果。但现实中,以下两个因素决定了PPP的发展更可能表现出“顺经济周期”的特点:

第一,私人部门融资具有明显的顺周期特征,金融危机对保险和信用市场造成了明显冲击。

截至2007年,PPP长期资金的主要来源有二:债券融资和银行贷款。债券融资高度依赖于保险公司对项目的“包装”,以提升其信用评级,其发行年限通常达30年,高于银行贷款普遍的15-20年。2008年金融危机对保险产业造成了毁灭性打击,因其大量基础资产都被界定为“可疑的”美国抵押贷款。许多保险公司自身的评级被大幅下调,其负责担保的债券评级也随之降低,从而需要承担更高的融资成本。2008-2011年,债券几乎从欧洲基建PPP融资工具中完全退出(图表11)。债券市场崩溃对英国PPP冲击最为明显,因其2/3的PPP资金来自债券市场融资。

银行对PPP项目的贷款也在2008年大幅撤出。外资银行撤出贷款以支持本国经济,同时本国银行收缩信贷、调高利率,要求更高水平的贷款资质,并大幅缩减意向贷款的久期。所谓的“mini”长期贷款开始盛行:银行将长期贷款缩短至5-7年,要求到期后通过再谈判决定是否续贷。由此,2008年几乎所有新的、特别是大型的PPP项目都很难获得银行贷款,且所放贷款成本和条件更高,数额和久期更短,银行对项目资本金的要求从金融危机前的5-10%提升到接近20%。第二,政府依靠PPP实现“债务出表”存在现实困难;保持预算平衡从根本上制约着政府增加基建投资的能力。

“债务出表”所遭遇的现实阻力,在一定程度上抑制了欧美地方政府强推PPP的冲动。政府通过PPP模式进行基础设施建设,与政府直接出资进行建设,在现金流方面的区别主要在于:PPP模式中,政府在20、30年中向私人部门分期支付补贴,这些支付责任事实上构成政府的隐性负债。从而,理论上政府通过PPP的形式可以实现“债务出表”。但在欧美国家,越来越多的评级机构开始将这些长期释放的财政补贴进行贴现,将PPP所包含的隐性负债加回到政府债务当中。特别地,政府给私人部门分期支付的补贴,要比政府直接融资的成本高得多,倘若不能达到“债务出表”的目的,政府推进PPP模式的冲动就会减弱许多。

更重要的是,欧美国家地方政府存在“政府破产”机制,因而面临着保持财政预算平衡的较强约束,这从根本上制约着政府增加基建投资的能力。政府不管采取什么方式进行基础设施建设,只要项目具有公益性质,政府就需承担相应的补贴责任。这也决定了在经济危机时期,欧美国家基建投资的规模不可能大幅扩张,从而通过基建带动经济复苏的能力终究有限。

PPP在中国的超速发展亟需纳入规范轨道

PPP在中国的发展具有“运动式”的特征,当前PPP已经成为地方政府“增量”基建项目的一种主流形式。近年来,随着中国经济下行压力不断凸显,政府高度重视PPP模式在财政发力中的重要作用。从2013年首次提出允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营以来,不到三年时间中国已发展成世界最大的PPP市场。截至2016年9月底,全国PPP项目入库金额从1月份的8.1万亿扩张到12.46万亿,半年多时间里增长了53.6%,入库项目落地率为26%。PPP模式在中国已被作为“稳增长”的重要抓手。近期财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》,提出要探索开展两个“强制”试点。即在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,各地新建项目要“强制”应用PPP模式;在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证。进一步体现出政府推进PPP发展的强烈决心。

PPP之所以在中国得到政府的高度重视,原因有二。一是,在欧洲和美国,私人资本参与基础设施建设已有很长历史。如前所述,2006-2011年,欧洲基建投资中完全私有化的项目金额占比高达53%。在中国,公共服务的市场化提供刚刚处于起步阶段,通过PPP模式逐渐扩大社会资本参与,是一种较为稳妥的选择。二是,目前中国基础设施建设水平远低于发达国家,以基建作为拉动经济增长的重要途径仍有较大的空间。从全球基建指数排名来看,中国在144个国家中排名46位,而美国排在第12位,差距明显(图表12)。

那么,PPP模式在中国如此迅猛地崛起,是否有望带动中国经济走出增速下滑的阴霾?

我们认为,中央政府强力推动之下,PPP项目落地量有望迅速扩张,成为未来基建投资的主流形式;但对PPP带动中国经济企稳复苏的效力,不可抱有过高期待。

首先,PPP在欧美国家更多表现出“顺经济周期”的特征,这种特征在中国将被大大削弱,从而在经济下行阶段,中国PPP有望快速发展,起到一定“逆周期调控”的作用。

一方面,在中国,PPP的“公私合营”事实上广泛异化为“公公合营”,私人融资的顺周期性对PPP的发展影响较小。从莫尼塔草根调研所了解的情况来看,PPP多为政府与国企的合作,真正私营资本参与的项目可能只有10%左右。长期以来,我国银行信贷都高度倾斜于国有企业和地方政府融资平台,对民间借贷则往往避之不及。因此,银行贷款利率更多反映的是政府的融资成本,而民间投资则更多遵从于民间借贷利率。2014年四季度以来,央行先后6次降息,引导银行一般贷款利率由10.1%大幅降至5.7%,但同期民间借贷利率却一直维持在17%左右的高位(图表9)。可见,伴随着前期货币政策的宽松,经济下行并未明显提高国有企业的融资成本,我国“公公合营”的PPP受经济下行冲击影响不大。


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