更新至20190711期

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  导读:PPP项目投资规模巨大,带来的融资压力也相当大。融资渠道较为熟悉的传统的商业银行贷款融资要求和融资成本都较高,民间借贷的融资成本更是高得离谱。PPP项目融资难的现状客观上加剧了PPP项目的投融资风险,也在一定程度上导致了PPP项目的落地难。

  PPP项目融资基本现状

  我国自2014年推动新一轮PPP改革以来,PPP模式在全国得到迅速发展,已形成一股热潮。但由于PPP项目投资规模大——动辄数十亿元,甚至上百亿元,因此巨大的投资体量对于资金的需求量极大。截至2016年10月30日,全国PPP综合信息平台已收录了三批PPP项目10,685个,总投资12.7万亿元。项目涉及能源、交通运输、市政工程、环境保护、水利、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游、城镇综合开发、政府基础设施等19个行业,加之省市级PPP项目库入库项目,规模预计至少30万亿之巨!

  与政府的“热情”形成鲜明对比的是,民间对PPP的态度“冷淡”,民营资本参与PPP项目屈指可数;即便具有国有背景的施工企业饶有兴趣,到目前为止,PPP项目落地率(签约率)也不高。究其原因,PPP融资难是不争的事实,但融资难只是表象,深层次的原因是多方面的。

  巨大的投资体量也带来了相当大的融资压力。对于政府和很多投资人尤其是非上市企业而言,更为熟悉的是传统的商业银行贷款和民间借贷,渠道较为单一。传统的商业银行贷款融资要求和融资成本都较高,民间借贷的融资成本更是高得离谱。社会资本自然会设法将融资成本转嫁到报价中,这势必会加大政府采购PPP公共服务的成本;另外,商业银行对于贷款融资的兜底承诺等苛刻要求还可能会加大政府的债务风险。这些都加大了PPP项目融资的风险。因此,探讨PPP融资现状很有必要。

  巨大的投资体量首先带来了项目资本金的筹措压力

  项目资本金是指在项目总投资中由投资者认缴的出资额,对投资项目来说是非债务性资金,项目资本金一定程度上可以反映投资者的资金实力以及对项目的预期。按最新文件规定,绝大多数PPP项目资本金比例可以为总投资的20%,但银行从风险控制的角度考虑,往往会要求更高的资本金比例。所以,尽管2015年9月,国务院已经发文要求下调固定资产资本金比例,同时规定对于城市地下综合管廊、城市停车场项目以及经国务院批准的核电站等重大建设项目,可以在规定最低资本金比例的基础上适当降低,但实际情况往往取决于金融机构的意愿。

  现在的PPP项目,模式是政府出少量的钱,社会资本是大头,组成项目公司,再向社会公开融资,解决公益或准公益性的项目。例如政府出资20-25%,75%通过向社会融资来解决。这里25%叫股本金---政府与社会机构共同出资。比例一般为2:8或3:7。

  以100亿项目为例,20%,为20亿,那政府按2:8比例,只出资4亿,即政府现在只需用4亿资金撬动过去100亿的项目。

  现在是两大难题。一是如何组成资本金20%?也就是上述例子中的政府的4亿、社会资本的16亿?现通过项目公司SPV如何向社会融资?

  以前,政府可以承诺固定回报,比如把土地给你,或把股权买回。现在不能给了,不承诺土地收放回报。那后面的80亿如何借?现在是社会资本难做。难在一个字:钱。成败也在于融资!

  很明显,按照上面的例子,即便按照最低20 %的资本金比例,在动辄数十亿元甚至数百亿元的PPP项目面前,社会资本特别是非央企或非大型国企社会资本的资本金筹措压力也非常大。对社会资本而言,不仅仅参与个别项目投资,若要参与更多的PPP项目投资,资本金压力将是巨大的。从某种意义上讲,对不得不转型参与投资的诸多企业而言,项目资本金筹措能力甚至关系企业存亡。

  PPP项目回报率低,而传统融资渠道融资成本高

  PPP项目提供的是公共服务,服务的成本终究要由民众或政府(当然,归根结底也是民众)承担。基于PPP项目的公共属性,社会资本从中只能获取合理收益而不应获取暴利。但诸多企业长期依赖商业银行贷款,融资渠道单一,融资成本较高,PPP项目的低收益可能将无法完全覆盖较高的融资成本。   ,

  另外,如前所述,PPP项目有极大的资本金融资压力。在资本金融资方面,除了民间借贷以外,目前最常见的是通过基金和信托融资。这两类渠道的实际融资成本通常会高于银行贷款,而政府基于对融资市场的不了解不熟悉,往往不愿认可较高的资本金融资成本。以笔者亲历的某城市轨道交通PPP项目为例,政府在谈判中自始至终都表示,资本金应该是自有资金,融资成本中对此不作考虑。

  可见,PPP项目的低收益与高昂的融资成本之间形成了非常大的矛盾,若是将这类风险全部推给社会资本的话,无疑会对PPP项目的推进及实施将会形成巨大的风险和隐患。

  PPP项目合作期限较长(一般为10 ~30年),而传统融资渠道的融资期限较短(至多在10—15年),融资期限的不匹配导致再融资风险和压力加大。

  财政部第一批示范项目中的池州项目,是第一个签约项目,咨询机构刚开始设置财务测算模型时参照国开行实践中惯常给出的15年长期贷款融资条件考虑项目公司的融资成本,但政府刚开始认为项目合作期限是26年,贷款还款期限也应按26年来做,不然会增大政府的补贴数额,最终咨询机构说服了政府。客观而言,融资期限与PPP合作期限不匹配的问题带来了很大的再融资风险——项目运作正常,资金周转顺畅,再融资易;反之,则会加大再融资的不确定性风险。

  PPP项目融资担保要求高

  PPP项目融资担保要求高,国际上普遍采用的有限追索项目融资在我国PPP项目中大都不能为金融机构接受。

  有限追索项目融资是指贷款人除依靠项目收益作为偿债来源,并得在项目公司的资产上设定担保物权之外,还要求由项目公司以外的其他与项目有利害关系的第三方当事人提供各种担保或者承诺。这里的第三方当事人,包括该项目的投资人、供应方、项目使用方、承包方等。如项目不能完工或失败,致使项目本身资产或收益不足清偿债务,贷款人有权向上述包括项目投资人在内的有关担保人追偿,债务担保人仅以各自所提供的担保金额或按有关协议承担责任。

  换言之,项目公司是独立于其投资人之外的一个法律实体,对偿还贷款负直接责任,项目投资人只提供有限的保证或担保。另外,项目的债务不反映在项目投资人的资产负债表上,是属于资产负债表外的融资。

  目前国内金融机构普遍按照传统企业融资提供债务资金,项目投资人往往被要求向金融机构承担还本付息的连带责任,由此加大了项目投资人的PPP项目融资风险。

  下期内容预告:《如何破解拓宽融资渠道》




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