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2016年6月12日,财政部发布了第三批PPP示范项目申请筛选工作的通知,启动第三批PPP示范项目的申报工作。经过前两批示范项目的经验积累,本次通知从项目要求、申报程序、评审方式及评审专家组等方面系统性地进行了规定,甚至发布了评审标准,使示范申报工作更具指导性与规范性。


一、示范项目申报注意事项


各地申请第三批示范项目时,要特别注意以下几点:


1、时间点


2016年7月25日前,提交示范项目申报材料,逾期不再受理;


2、前期工作


新建项目应做好立项、可行性论证等项目前期工作;


3、项目要经得起各专家的评审


文件规定了评审专家的结构,包括法律专家、财务专家与行业专家,故项目是否能顺利通过法律审查关、财务审查关与行业技术关,是需要项目实施机构提前考虑的。地方财政部门(PPP中心)工作人员的专业程度,或者PPP项目是否聘请律师事务所、会计师事务所及相应工程专业技术类咨询公司作为第三方辅助机构,也在一定程度上影响到申报项目的评审。


4、评审标准


本次申报示范工作非常规范,不仅明确了时间点、还明确了评审要求与评审专家的构成,并且附有详细的评审标准,这也为项目实施机构申报示范项目提供了很好的指导。


二、示范项目申报通知的简要分析


那下面就《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》的亮点作简要分析:


1、收文单位有变化。


文件开头:"各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、教育厅(局)、科学技术厅(局)、民政厅(局)、人力资源社会保障厅(局)、国土资源厅(局)、环境保护厅(局)、住房和城乡建设厅(建设、市政、市容、园林主管部门)、交通运输厅(局、委)、水利厅(局)、农业厅(局)、商务厅(局)、文化厅(局)、卫生和计划生育委员会、体育局、林业局、旅游局、能源局、铁路监督管理局、民用航空局,新疆生产建设兵团财务局、教育局、科技局、民政局、人力资源社会保障局、国土资源局、建设局(环保局)、交通局、水利局、农业局、商务局、卫生局。财政部会同行业部委联合启动第三批PPP示范项目申报筛选工作。"


说明:前几批示范项目的申报通知,只针对财政系统发文,并且由财政部门主导,此次颁布示范项目申报通知明确相关工作需要由各部门间的协调配合,而不只是财政的在唱独角戏,各行业主管部门要肩负起PPP的推广责任。


这也是体现了今年5月份财政部与发改委联合下发的财金〔2016〕32号文"各地要进一步加强部门间的协调配合,形成政策合力,积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策,要联合发文;对于仅涉及本部门的政策,出台前要充分征求其他部门意见,确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力"的精神。


2、申报项目的领域增加了公用服务领域、体育领域,并且明确新建项目要立项。


"申报示范项目应具备相应基本条件:一是项目属于能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等适宜采用PPP模式的公共服务领域。二是纳入城市总体规划和各类专项规划,新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。三是合作期限原则上不低于10年。四是对采用建设-移交(BT)方式的项目,通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目,将不予受理。具体申报筛选标准参见附件1。"


再者,本申报通知也回答了PPP项目何时立项的问题,新建项目须完成规划立项等前期工作。


3、PPP示范项目申报程序增加了初选、抄报相关行业部委程序。


"地方项目由各级财政部门会同本级行业部门联合组织初选,通过初选的项目由省级财政部门统一汇总,经全国PPP综合信息平台线上填报并书面上报财政部,同时抄报相关行业部委。中央部委项目由相关行业部委提交财政部汇总,财政部PPP中心代为线上填报。"


说明:在前几批项目申报示范的规定中,未具体明确申报程序,仅明确由省级财政部门报送财政部,而此次申报通知中,规定了整个申报的程度,包括了地方财政部门会同行业部门的初选、省级财政部门的汇总上报,同时抄报相关行业部委。从而理顺了前几批PPP项目申报示范时出现的问题,防止部门间相互推诿,推动PPP项目申报示范工作的顺利完成。


4、本次示范项目采用线上集中封闭评审方式,分行业进行评审。


"为兼顾评审的专业性和时效性,将组织专家通过全国PPP综合信息平台进行线上集中封闭评审,按照行业领域分为五组:一是交通运输,包括公路、桥梁隧道、铁路、民航、水运、公交系统、物流系统等。二是市政公用事业,包括轨道交通、停车场、地下综合管廊、海绵城市建设、城市黑臭水体整治、市政路桥、供水、排水及污水处理、供气、供热、供电、园林绿化、垃圾处理、农村污水垃圾治理等。三是综合开发,包括城镇综合开发、环境综合治理、保障性安居工程、智慧城市等。四是农林水利与环境保护,包括农业、林业、水利领域的基础设施建设;大气、水、土壤等环境污染防治;湿地、森林、海洋等生态保护等。五是社会事业与其他,包括教育、科技、文化、旅游、医疗卫生、养老、体育等领域的基础设施和公共服务。"


说明:与前几批示范申报的规定相比较,明确了示范项目的评审方式,将各位评审专家集中在一起,进行封闭式评审。同时,进行线上评审,发挥了综合信息平台的应有作用。隔行如隔山,PPP模式只是合作方式,每个行业都有其自身的专业性问题,故本次示范项目的评审将划分行业进行评审,共分为五组,体现了评审的专业性。


5、评审专家的产生方式更公正,构成更合理。


"评审专家采取各部门推荐与PPP专家库随机抽取相结合的方式选定:每个专家组由7名专家组成,其中行业部委商财政部相关支出司局推荐3名行业专家、财政部金融司(或PPP中心)推荐1名业务专家,财政部条法司推荐1名法律专家;通过PPP专家库随机抽取选定1名财务专家和1名咨询专家。"


说明:规定评审专家的产生程序,由行业部门推荐,并且结合随机抽取的方式,防止出现为不该示范的项目进入了示范的现象。


7名评审专家包含了法律专家、财务专家、行业专家(业务专家、咨询专家),故项目是否能顺利通过法律审查、财务审查与行业技术审查,是需要项目实施机构提前考虑的。地方财政部门(PPP中心)工作人员的专业程度,或者PPP项目是否聘请律师事务所、会计师事务所及相应工程专业技术类咨询公司作为第三方辅助机构,也在一定程度上影响到申报项目的评审。


评审专家的构成也从一定角度为PPP项目选聘第三方辅助机构时提供了参照,即术业有专攻,由专业的人做专业的事,专业律师、专业会计师与专业行业工程师分别从法律角度、财务角度、行业工程技术角度对PPP项目进行全方位专业把控。


这也充分响应了国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)强调的,让法律、会计、咨询等中介机构提供质优价廉的服务,促进项目增效升级。


6、七月二十五日前申报截止,八月上旬发布评审结果。


"2016年7月25日前,提交示范项目申报材料,逾期不再受理。7月底前,形成备选项目清单和项目评审工作方案。8月初,组织开展项目评审。8月上旬,完成项目评审,按照项目最终评分由高到低的顺序,综合行业、类型、地区分布形成示范项目名单,由财政部联合相关行业部委统一发布。"


说明:PPP项目申报示范,是PPP项目的"公务员考试",考上的则被列为示范项目,得到国家层面的政策支持,享受更多的优惠政策,当然也承担更大的责任。这里要明确一条时间线:7月25日截止申报--7月底工作方案--8月初进行评审--8月中旬发布评审结果。


对于示范项目评审结果,将由财政部联合相关部委统一发布。


7、每个省市申请的PPP项目原则上不超过50个,提交申报项目的纸质材料与电子光盘。


"各级财政部门及相关行业主管部门应认真组织项目申报工作,严格筛选申报项目,每个省市申报项目数量原则上不超过50个。省级财政部门及相关行业部委应书面提交项目申报清单并附申报材料电子版光盘(见附件2和3,下载网址:http://jrs.mof.gov.cn/ppp/)。对未按要求提交完整申报材料的,不列入备选项目清单。"


说明:三个注意点:


(1)项目数量上限。每个省市申报项目数量不超过50个,若要超过50个项目申报,要有充分的理由,防止一窝峰申报示范项目的现象,也减轻了评审专家的工作量,保证了示范项目的质量;


(2)形式要件。未提交书面项目清单、材料清单及电子版光盘,不列入备选项目清单;


(3)共同提交。根据项目性质不同,由省级财政部门及相关行业部委共同提交。


8、再次强调项目实施机构只能由"政府或其指定的有关职能部门或事业单位"担任。


示范项目评审标准规定:PPP相关参与主体是否适格。有下列情形之一的,不再列为备选项目:国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的;未按国办发〔2015〕42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。


说明:此规定明确了以下两点:


(1)代表政府方签署PPP合同的,不能是国企或融资平台公司。因为PPP合同主要由项目实施机构与社会资本方签署,所以此评审标准相当于再次强调了项目实施机构只能由"政府或其指定的有关职能部门或事业单位"充当;从而否定了发改投资〔2014〕2724号文关于"明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构"的规定。


(2)融资平台公司可以作为社会资本方,但需要按规定与政府方划清界线。


9、合作期不低于10年,合作期包含建设期。


示范项目评审标准规定:有下列情形之一的,不再列为备选项目:不属于公共产品或公共服务领域的;采用建设-移交(BT)方式实施的;合作期限(含建设期在内)低于10年的;采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的。


说明:这一评审标准与前几批相一致。


申报单位要按财政部的规定,确定申报项目是否属于公共产品或公共服务领域,注意本次增加了公用服务领域与体育领域。


再次否定了BT的运作方式,因此方式一般回购期为三年,未起到增加供给或提高供给效率的作用。虽否定了BT合作方式,但BTO、BTL等方式还是可以实施的,因为BTO、BTL合作方式中,社会资本方可从项目运营或租赁中获取投资回报,符合PPP精神。


对于PPP项目合作期明确为了10年,并且是包含建设期的,从而解决了实践中并于10年合作期是否包含建设期的争议。


10、申报示范的PPP项目必须完成规划立项,必须至少开展了物有所值评价,必须按政府采购法律体系选择社会资本合作方。


示范项目评审标准规定:有下列情形之一的,不再列为备选项目:项目不符合城市总体规划和各类专项规划的;新建项目未按规定程序完成可行性研究、立项等项目前期工作的;未按财政部相关规定开展物有所值评价或财政承受能力论证的;已进入采购阶段或执行阶段的项目,未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的。


说明:申报示范的PPP项目,实施机构要坚持以下几个必须:


(1)必须完成规划立项。这是实践中的争议点,因为PPP操作指南中只规定新建项目要提交可行性研究报告,未规定要进行立项,故在实践中,财政部门与发改部门往往就立项问题进行扯皮。此规定与前几批示范项目的规定一致。


(2)必须是至少开展了物有所值评价。根据PPP相关政策规定,项目要采用PPP模式实施的,须进行物有所值评价,通过物有所值评价后,对于需要政府财政支出的项目,须进行财政承受能力论证。本次示范申报通知中,明确PPP项目须按财政部相关规定开展物有所值评价或财政承受能力论证,即至少需要完成项目识别阶段。该规定回答了项目到底进展到哪个阶段才可以申报示范的问题,在实践中,有的地方政府认为需要选定了投资人并且成立了项目公司之后才可以申报示范项目,导致了在实践中影响了项目的操作。


(3)必须按政府采购相关规定选择社会资本合作方。注意:国办发〔2015〕42号文要求"在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行";该管理办法规定"通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者"。而本次示范申报的通知明确选择社会资本合作方必须按政府采购相关规定执行,实质上是对发改委主导的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》关于特许经营者选择的相关规定适用的解释,即使采用特许经营,也应按政府采购政府执行。


11、PPP实施方案须明确绩效标准、利益共享机制。


示范项目评审标准规定:项目实施方案内容是否完整,交易边界、产出范围及绩效标准是否清晰,风险识别和分配是否充分、合理,利益共享机制能否实现激励相容,运作方式及采购方式选择是否合理合规,合同体系、监管架构是否健全等(25%)。


说明:申报示范的PPP项目,PPP实施方案必须明确以下几点:


(1)绩效标准。为达到对项目的监管效果,需要对项目进行绩效考核,以保障公共产品或公共服务的质量。PPP操作指南中,只在执行阶段提到绩效考核,而此次示范项目申报通知已经明确在PPP实施方案中要有绩效标准,故项目实施机构在编制PPP实施方案时,要加入绩效标准。


(2)利益共享机制。利益共享机制要实现激励相容。


12、对于申报示范的PPP项目,建议开展物有所值定量评价。


示范项目评审标准规定:是否按要求开展并通过物有所值评价,定性评价的方法和过程是否科学合理;是否同时开展物有所值定量评价,定量评价的方法和过程是否科学合理的(10%)。


说明:考虑到实践中物有所值定量评价与PPP项目的兼容性问题,《PPP物有所值评价指引(试行)》对定量评价作了能动性较大的规定,即现阶段以物有所值定性评价为主,财政部门可决定是否开展定量评价;若开展定量评价的,实施机构也可以决定是否将定量评价的结果作为决策的依据。但评审标准对于未开展物有所值定量评价的PPP项目,其评分也将受到影响。


此评审标准也从另一方面体现了财政部的价值取向,即尽可能地将能与物有所值定量评价兼容的项目作为示范项目。


13、PPP项目申报示范时,须有完备的立项、土地、环评等审批手续,同时项目落地期限也作为评分项。


示范项目评审标准规定:项目方案论证、组织协调等前期准备工作是否充分,立项、土地、环评等审批手续是否完备,所处阶段及社会资本响应程度如何,是否具备在入选一年内落地的可能性(15%)。


说明:PPP项目申报示范,还要注意几点:


(1)前期工作要充分,审批手续要完备,特别是立项、土地与环评。


(2)项目实施进度越深,成为示范项目的可能性就越大。


(3)落地期限作为评分项,希望示范项目能够在一年内落地。


14、PPP项目注重行业或地区的发展方向和重点,注重创新价值与示范意义。


示范项目评审标准规定:项目是否符合行业或地区发展方向和重点,是否具备较好的探索创新价值和推广示范意义(25%)。


说明:PPP示范项目,即越到示范带头的作用,所以此部分权重较大,达到25%,与项目实施方案的权重一致,说明项目实施方案是整个PPP项目推进的"宪法性文件",同时对于示范项目而言,示范意义也是最重要的考量因素。




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