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8月14日,CYFC金融行知计划授课导师,天达共和律所合伙人张璇、高级律师翟耸君为行知学员们带来PPP项目操作实务与案例分析的分享。
01班08课 
PPP项目操作实务与案例分析
 授课导师 
天达共和律所合伙人张璇、高级律师翟耸君

张律师业务专长为银行、信托等金融领域的法律事务,承办多家信托公司和银行的法律事务。

翟律师主要从事于PPP项目、以特许经营方式建设、收购城市基础设施、净水企业和污水处理企业,担任商业银行和投资银行常年法律顾问、项目并购顾问,从事境内公司首次公开发行股票和增发,以及担任上市公司、知名企业的常年法律顾问等业务。
授课PPT
课堂问答
1、国有企业一般IRR高,20%多,但PPP一般只有7%点几,是否有别的补偿?
答:中铁、中建之类的企业确实有比较高的收益率,主要是建筑快板的收益率,PPP包括投资建设、运营、建设三部分的收益率,工程利润还是有的,通过基金赚取的是建设期的利润,运营期一般会转让出去,建设期完全可以取得20%多的利润,通过基金撬动一下得到这个项目,然后把工程分包给他,所以现在做PPP项目有一个趋势,大型央企如首创、北控等专业的公司想做20年,其他的央企是建设期赚钱,运营期保本,所有的投资收益都是建设期赚,运营期没法赚钱。因此本轮ppp立法的时候,领导层特别反感谈股权流动、退出。
2、PPP目前的总体规模和未来的增速。现在中国经济比较弱,货币政策难以为继,大家都把希望放在财政政策上,PPP是政府退出的撬动社会资本的一个操作,想了解一下PPP对经济的支撑作用?
答: 现在纳入到示范库的项目大概是8万亿左右,但落地的并不多。未来PPP肯定是未来的一个趋势,尤其是政府未来搞市政建设所依赖的一种模式,但这种模式会不会一直风风火火持续下去,个人不这么认为。在我参与PPP立法的过程中,了解到国务院法制办和国务院办公厅对这种项目快速推进的模式也是持否定意见的,在英国、澳大利亚这样的发达国家搞一个PPP项目是要花很多的成本的,至少需要花1年到1年半的时间完成两个评价,但是我们现在政府没钱了就想搞个PPP,把社会资本找来,这种推动模式没有合理合法科学的依据,只是说在政府财政能力无法持续情况下的一种方式,是饮鸩止渴还是有效,现在还看不出来,但是在未来2年之类,这种火热的趋势还是不会改变。所以不要过于拘泥于PPP的概念,只要项目是好项目,能产生稳定的现金流,能实现收益,有机会就应该站住这位子。2年之后,肯定不会像现在这么大力的推PPP了,而且3年之内,肯定有关于PPP的诉讼出现,很多的风险点会暴露,趁这两年赶紧做。
3、运营期不赚钱,建设期赚钱好像跟我们一般的想法不太一样,因为一般是运营期才能有收入,前期一般补贴较多。
答: 是的,所以我们这次讲座才要纠正这个概念,运营期政府承诺的收入存在两个风险,1.政府是否有支付能力,现在大部分项目两个评价一般是不科学的,而政府的付费能力是有限制的,所以未来能否支付得起是有风险的(有人问是否纳入全国示范库项目的财政部都会兜底,这个想法是跟目前化解地方政府债务危机的基调是不符的),2.建设期的工程利润是银行给你的,所以一般是投标主体最关心的。很多企业的运营能力并不怎样, 比如政府承诺每年5000万,实际运营只需要55万,如果政府建设期之后觉得5000万多了或者给不起这么多钱,那么可能就不给那么多,建设期赚了还可以平衡运营期的成本也可通过转让或者资产证券化来平衡。 
4、医院可以用PPP模式吗?医院不是有国际医疗这种补充医疗或高端医疗,是否可以?但是一般是10%的比例做盈利,搭配90%非营利,这种模式可以PPP吗?还有一种医院管理的模式,是否可以PPP?
答: 现在推的比较热,但是落地很少,因为卫生部深入调研后认为公共服务设施不适合搞PPP,医院因为涉及到科室,科室不能分包,应付可以进,但科室是不能赢利的。如果要搞,就得医养结合,最后落到养老以及养老地产,所以还是一种地产经济。

 这种不是公益性,不属于PPP的适用范围。

这种可以探讨,但是这种模式下大部分股权一般和医院没什么关系的,像和睦家这种,政府如果补贴是有压力的。

我们做的海航基金专门投医院,一直在找这种PPP项目,但是很难,国务院顶层机构一直比较反对,卫计委也没有相关的明确政策。有一种风险在于未来分级诊疗,一旦分级诊疗,大的三级医院床位可能富余比较多,但未来补贴是不确定的,政策不明导致大部分机构没法进入。
5、PPP动力比较强的在云南、贵州、广西、四川、内蒙、山西、东北这些地方,问题是金融机构比较担心这些地方的风险。现在的交易结构一般是政府出15%-20%,施工方兜底或履约保证,金融机构出优先。现在央企子公司没法兜底出履约保函了,变体是流动性支持函,现在这个也出不来了,总得有人兜底,那怎么操作呢?
答:这个问题现实存在,金融机构总想有人兜底。一种模式是基金募集时搞超募,或者股权维持费或权益金,通过与审计师的沟通,实现权益类的出表,或以这种非或有的方式实现对这种金融机构担心的回报的兜底。现在保监会一般不鼓励搞股权投资,银行资金更加积极。
6、某某建设或某某园林搞PPP一般出暗保,怎么看暗保的效力和条款起草时的注意事项?
答: 之前提到的大唐电信就是搞的这样一种暗保,但国家审计署已经认定是担保,由于大唐电信是国企,所以国家审计署的认定对他是有效力的,对于一些民企,不存在审计署认定的问题。 

在起草条款的时候要注意首先不要有担保的字眼,可做成远期回购的方式,写违约金或远期交易金。这种对上市公司而言,不受七十二个披露事项的约束,无需披露。合同名称可以写违约金协议之类。

张律师补充回答:这个问题不止限于PPP,很多项目只要涉及明股实债,都会面临这个问题。监管机构还是实质重于形式的审查,名字并不重要。我的建议是只要涉及上市公司需要披露的文件,能公告则公告,否则就换模式,比如远期回购,只能是一个option,不能是义务,可以设计为对赌,等到触发的时候才去执行股权回购,这样因为上市公司还不涉及到就实际履行的义务承担担保的情况,所以可以不披露。

要多沟通审计机构,像安永、德勤只要是股权回购,就认定为担保形式。每家尺度不一样。

要考虑和谁组成联合体,如果选建筑公司组联合体,肯定看中建筑利润。如果像首创、北控这种在PPP领域玩的,他们真的是长久的运营期里测算出来的,他们可以拿到15%或者更高的利润,这是他们的运营的本事。因此要根据需求找不同的合作方。找什么样的合作方决定了产品资金的回流方式。
7、像高速公路这种项目,如果后期经营涉及生产性运输,收费是可观的。但是我碰到有项目所在地政府换届后,出台了一些限制政策,如吨位限制,导致项目公司运营收入大幅下滑,这种前期应该签什么文件规避?
答: 这个问题很好,PPP风险很多,如偿付风险、建设风险,但最大风险在于地方行政长官的兜底。2003年长春引入三菱搞污水厂,污水厂建好1年后,觉得测算有误给太多,不给了,三菱打官司,地方政府以支付能力不足,不可抗力耍赖,中院支持了政府,最后打到高院,判定不属于不可抗力。

如果由于上级领导政府出的政策,是不可抗力,本级政府出具的政策导致收入下降,属于违约。法律条款中要约定好,尤其要注意排他性条款、特许经营要有时间、范围、排他,协议里约定清楚的话还是有解决路径的。
8、政府采购项目与PPP项目的主要区别有哪些?目前金融机构审核项目时只能拿到框架性协议,很多流程需要后补,应如何操作使得流程更为合理?
答: PPP项目有很多模式,包括特许经营、购买服务、股权合作等,其中政府购买服务是PPP的主要合作模式之一。而政府购买服务要成为PPP项目有两个前置条件,必须通过物有所值评价和财政可承受力评价。只有做了这两个评价之后,项目才能进入政府一般性财政预算。根据财政部规定,政府每年能够用于政府购买服务的PPP项目的预算不能超过当年政府一般性财政预算的10%,只要在这个范围内,项目就是安全的。如果PPP项目额度超出了财政支付能力,则项目风险较大。另外提醒一下,现在一些机构运作PPP项目时采用“土地收益权优先支付模式”进行担保,但这种方式法理上存在瑕疵,不建议按此操作。 

关于第二个问题,在仅有框架性协议的情况下就审批贷款确认存在流程倒置问题,存在较大风险。如果被财政发现,项目很有可能会被剔除出项目库,从法律上来说是没有投资保障的。但现在高层正在组织各有关部门对PPP项目流程进行梳理,相信以后一定会越来越规范。
9、期限较长且成本较低的保险资金与PPP项目匹配度较高,但在实际操作过程中,在银行等其他金融机构的激烈竞争下,保险资管优势并不突出,请问是否有什么建议让保险资管运作PPP项目时能够更好地发挥优势?
答:保险资金与银行资金相比,成本优势并不明显,主要优势体现在期限上。新出台的保险资金投资基础设施管理办法中规定,保险资金除了可以投资股、债之外,还可以投资项目收益债券。项目收益债券是PPP项目实现资产证券化的有效方式。目前这个利好还未完全释放。现有模式下操作PPP项目的资产证券化,均要求原始权利人五年或十年后进行回购,这种方式无论从财务还是法律的角度看,都无法实现出表。建议可以从项目收益债券的角度切入,充分发挥保险资金期限长、资金量大的优势。另外建议不要仅仅针对项目设计基金,可以设立额度较大的产业投资基金,规模在百亿或者千亿级。这样能够提高基金投资效率,更好地发挥险资优势。
10、短期限资金投资PPP项目时,中途退出的可能性大吗?在前期进行项目筛选的过程中,如何规避极端风险?
答:从理论上说中途实现退出是没有问题的,但是实际操作过程中项目不一定能实现利润,因此中途退出存在不确定性。如果项目现金流良好,那退出是没有问题的。PPP项目要求在一定期限内股东不得变更股权,操作上可行的方式是设立基金,让基金成为股东,这样短期限资金退出时,变更的仅仅是基金的LP,而非PPP项目股东。

针对最后一个问题有几点建议:首先在项目甄别过程中,建议选择专业的律师进行尽调,尽量摸清项目情况;其次对于新建项目,要选择专业程度较高、熟悉业务的公司进行合作;第三,可以通过产品的结构化设计降低风险。

其实PPP项目本身受政策影响较大,有一些不可抗力引起的风险是无法完全规避的。因此在选择项目时建议要从区域、行业等多角度进行判断,同时也要注意操作过程中的结构设计和合同条款设计。
11、PPP项目的利润率通常受政府调控,目前运作的PPP项目的收益主要集中的施工阶段,总体上看项目收益不高,但期限却很长,您如何看待这个问题?
答:项目收益集中体现在施工期是现阶段的现象,随着PPP项目的发展成熟,项目利润会体现在包括施工阶段及运营阶段的整个周期内。同时PPP项目虽然利润率不高,但是非常稳定、风险较低,适合风险偏好较低、回报要求不高的资金进行投资。
12、棚户区改造、旧城改造项目如何以PPP模式运作?
答:目前财政部鼓励运作的PPP项目都是可以实现经营性现金流的项目,旧改项目相对特殊,以PPP方式运作要重点考虑项目收益的获取方式。棚户区改造或者旧改项目,开发商通常能够以低价拿地的方式从政府获得补偿。另外建议考虑综合开发模式,把保障房项目与水网、管网建设相结合,用高收益板块补贴低收益板块。同时也可以考虑通过土地置换模式获取收益。
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