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一场“意外”,让刑警梁仁杰的人生,起了天翻地覆的变化——梁仁杰的未婚妻若芸在临时的出勤中死于离奇的电梯坠落事故.梁仁杰为了解开那场意外的所有疑点而不惜冲撞体制,在长官与同仁面前显得格格不入四面楚歌,而此时他接到了一通神秘的电话.电话里的人要他下载一个APP—『CODE』.神秘的来电告诉他“只要你对它许愿,它就会完成你的愿望”,从那一刻开始,梁仁杰陷入了CODE的引诱之中. CODE仿佛像是会读心一般开始给梁仁杰一切他所需要的线索,他为了追查未婚妻的死因而开始顺服于CODE,不仅屡破大案而且害死未婚妻的凶手渐渐地呼之欲出,正当他以为一切顺利之际,CODE却要他『还愿』.梁仁杰开始对CODE感到质疑,恍然醒悟原来这一切都是让他执行还愿任务的陷阱.此时,一名报社的记者杜子欣找上了他,她告诉梁仁杰CODE牵扯到的,是多起意外死亡事件,甚至自己的亲人也为CODE所害,在CODE的操控之下看似无相关连的意外事件却彼此有关系! 于是,执意想找到真相的梁仁杰,一心想挖出内幕的记者杜子欣, 以及透过杜子欣找来的世界级黑客-Hank这三个人


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构建养老服务公私合作的监管体系

从国际经验看,多数国家均建立了中央一级的专门机构来负责PPP项目的管理。比如英国的财政部基础设施局、美国的公私合作国家委员会、澳大利亚的国家公私合作工作组等。虽然各国在PPP管理部门的设置和职能权限上存在着一定的差异,但是相对统一的PPP管理机制有助于推进PPP的制度建设,保证重大PPP项目符合政府、公共利益。 
    目前我国PPP发展处于初期阶段,尚未建立专门的PPP管理部门。无论是从资源整合还是从规范指引、监督指导角度考虑,建立专门统一的PPP管理部门都是必然的趋势。PPP管理部门的组织设置既要考虑到业务的相关性,更要考虑到便于各部门的协调组织。一般而言,一国的PPP管理部门主要承担以下工作职能:推进或制定PPP相关法规及政策;大型PPP项目的评估审核;对PPP项目的公私双方提供政策指导、项目指引等;政府及相关PPP项目的咨询服务;保证公私双方在PPP项目中均取得合理的收益;PPP项目的研究、统计平台等。 

    (二)完善养老服务公私合作的制度体系 
    PPP项目的实施与推进往往涉及多方的利害关系人。而PPP项目运行周期较长,也就对一国法律体系的稳定性、透明性提出了更高的要求。一国PPP法律制度体系的建设水平,极大地影响着PPP的发展程度,影响着各方的参与热情。一国PPP法律制度的体系建设很大程度上取决于该国整体的法律体系以及现行的法律框架。俄罗斯等部分大陆法系国家,制定了专门的PPP法,而多数普通法国家则较少针对PPP单独立法。如PPP的肇始国——英国,就没有专门的PPP法案,PPP的管理职能由财政部通过激励、引导等方式来实施。 

    我国养老服务业公私合作机制的法律制度应遵循以下基本原则: 
    第一,优先保障公共安全和公共利益是基本的准则。在项目实施过程中,作为公共利益代表的政府应当保有合理的监督权和介入权,加强对社会资本的监督管理。目前,我国公办民营、公建民营的养老服务公私合作机制中,政府主要通过合同管理、价格管理、收住对象托底管理等方式加强对民营机构的监管。通过一系列制度规范,政府旨在强化公私合作养老机构的公益性质,保证其始终以公益为发展目标。 
    第二,平等合作。在公私合作的过程中,双方应当在平等合作的基础和理念上建立合作关系,通过合同确定公私各方的权利义务,在充分协商、平等互利的基础上订立合同,并按照合同的约定推进项目的实施。这就需要确立双方在合同磋商、签订、履约等各个环节中的平等地位,以《民法通则》、《合同法》、《物权法》等民事法律制度约束双方的行为。养老服务公私合作项目既要提高公共服务效能,又能保证私人资本的合理回报,这才是项目持续发展的原动力。 
    第三,完善养老服务PPP领域的法律体系。制定PPP参与基础设施或公共服务建设的基本法律,对养老服务PPP项目的应用领域、实施过程、项目评价、风险分担、利益分配等基本法律问题进行规范。在此基础上,相关主管部门可以制定部门规章,对养老服务PPP项目的实施细则作出明确规定。


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建立养老服务PPP项目评价体系

根据世界银行的统计,1990—2012年,我国相应部门参与的基础设施投资项目达1064个,投资总规模为1193.3亿美元。多样化的PPP合作模式在为私人部门带来参与公共产品和服务的机会的同时,公共部门面临着一个重要的决策问题,即哪些项目适合采用PPP模式操作,采用PPP模式提供养老服务是否会获得比传统公共部门提供养老服务更优的效益?在评价一个项目是否适合采用PPP模式开展方面,英国探索出“物有所值”的项目评价方法。所谓物有所值(Valuefor Money,VFM),即评价一项目是否应采用PPP模式,应着重看该项目在资金价值评价上的指标。2004年,英国政府颁布了《资金价值评估指南》,指出VFM是项目生命期内费用与目标实现程度的最优组合,而非仅考虑选择费用最低的方案。我国也明确将“物有所值”标准作为PPP项目评估的基本理念和方法。
    养老服务项目在进行PPP适用性的定性分析时,应主要考虑以下几方面问题: 
    第一,项目本身的适用性问题,即较为适合以PPP方式进行的养老服务项目应当具有较长的开发周期,具有较为充分的市场服务需求。规模过小或过于复杂的项目不适合采用PPP方式进行操作。同时,由于养老服务行业本身属于“朝阳”产业,因此在行业的发展前景预测方面不存在太多的障碍。 
    第二,私人参与方的能力,即私人参与方是否具有较好的项目管理能力以及养老服务供给能力,是否具有承担项目融资、管理、经营等方面风险的能力。在养老服务PPP项目评估中,风险能够合理地转嫁给私人部门是评估的重要因素。如果私人参与方难以承担相应的风险,则该项目采用PPP模式的意义不大。 
    第三,保障性的制度体系,即是否具有相对稳定的政策与制度环境,是否具有竞争性的招投标市场,以及是否能够建立起基于公共服务供给绩效的支付体系。这些也是养老服务PPP项目实施之前,需要建立的基本保障。 
    第四,利益相关者的支持程度,即养老服务PPP项目的开展必须获得利益相关者的支持,其中老年群体的支持度非常关键,这也是项目能够顺利实施的基础。 


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完善养老服务PPP项目的合作机制

项目移交风险:即养老服务项目在移交环节上可能存在的不确定风险,包括设施设备的完好程度、项目的使用寿命等风险。 
    第二,养老服务PPP项目的风险分担。一般而言,公私参与双方应按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则合理分配风险,以保证风险对项目实施的影响最小。因此,在上述风险中,政策风险、法律风险、经济风险等不确定的外部风险,多应由对此更具控制能力的政府来承担。而项目本身的内部风险,则根据项目实施的模式不同,分配给相应的一方。比如,采用BOT方式实施的养老服务项目,项目建设运营等方面的风险原则上应由社会资本承担;采用租赁方式实施的公建民营项目,项目设计、建设阶段的风险由政府部门承担,项目运营管理环节的风险则由民间力量承担。 

    (四)养老服务PPP项目的合同管理 
    PPP项目本质上就是公私部门为提供公共产品或公共服务所达成的契约关系。由于PPP项目实施周期较长,合同的履行存在更多的不确定性。2015年,财政部印发了《PPP项目合同指南(试行)》,对PPP项目的合同管理做出了要求,对合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程进行管理。通过合同正确表达意愿,强化契约关系,夯实合作的基础。 
    一般而言,养老服务PPP项目合同的主体内容应当包含以下内容: 
    第一,履约要求,即明确要求养老设施、养老服务需要达到的数量和质量标准,并且明确设置监控执行的机制,包括惩罚机制; 
    第二,支付机制,明确私人部门获得收益的方式,使用者付费、政府付费还是混合模式,保证私人部门在项目实施过程中合理的收益。 
    第三,调整机制,建立合同履行过程中基于客观情况变化而进行的合约调整机制,比如在物价上涨基础上,养老服务收费价格的调整机制等。 
    第四,争议处理机制,明确合同争议后的纠纷处理机制,比如通过诉讼还是仲裁的方式解决纠纷,是否适用特别的管辖或法律法规等。 
    第五,项目终止条款,明确养老服务PPP项目的合同终止期限,项目移交条款,以及因为客观环境变化可能导致的项目提前终止的情形等。 
    同时,要建立并完善合同治理的监督机制。养老服务PPP项目关乎政府部门、私人投资者、老年人以及社会公益的实现。为保证项目高质量的实施,项目参与方尤其是公共部门一方应加强对项目的监管,利用信息公开的平台保证公众对项目监督权的实现,同时,加强对项目的绩效管理,提升项目质量。 


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