20191203期

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PPP模式在综合管廊项目中的应用研究(2)

       本文以某市新区的综合管廊项目为例,具体介绍PPP模式在综合管廊项目中的应用。

(一)项目概况

       某市新区为科学发展规划,消除拉链路的消极影响,构建和谐地下空间,建设节地新城区,提出了综合管廊工程建设项目。该综合管廊位于新区核心地段,贯穿核心区的公共服务区和高端商务区,总长度近13公里。该项目包含管廊主体结构工程、管廊附属设施及入廊市政管线,其中配套附属设施包括通风机排烟系统、监控与报警系统、供配电系统、标识系统、疏散逃生系统、防雷接地系统、安全管理系统及综合管理用房,入廊管线包括给水、中水、直饮水、排水、电力、通信、燃气、热力,其中电力、通信不含缆线。该项目总投资约20亿元。新区管委会以PPP模式实施该项目,公开采购社会资本,通过项目运营收入和政府可行性缺口补助获取收益,项目合作期为27年(包含2年建设期)。

(二)PPP运作方式

  该项目地下综合管廊虽然存在商业运营空间,但由于我国关于地下综合管廊的相关运营、收费政策尚不完善,仅仅依靠管廊运营收入远不能收回其前期投资,需要政府根据管廊实际运营收入情况,通过可行性缺口补助的形式,使社会资本方收回前期投资建设成本,实现合理收益。

  根据该项目的基本情况,结合国家PPP的政策及运作实践,该项目地下综合管廊采取PPP模式中的“BOT”运作方式,即“建设-运营-移交”,由社会资本方出资设立项目公司,政府授予项目公司地下综合管廊的经营权,在授权期限内由项目公司负责该项目的投融资、建设及运营维护,项目公司通过管廊运营收入及政府支付的可行性缺口补助获得合理回报。在经营期限结束后,项目公司将该项目资产无偿移交给新区管委会或其指定的相关部门。


三)项目融资结构

  根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发〔2015〕51号),“城市地下综合管廊、城市停车场项目,以及经国务院批准的核电站等重大建设项目,可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。”该项目概算总投资近20亿元,为减轻社会资本方的出资压力,按照不小于20%的资本金要求,考虑到项目前期费用,项目公司注册资本设定为4亿元,全部由社会资本方出资,其他资金可通过银行贷款、股东借款、基金等方式筹集。具体投融资结构如上图所示:

1、管廊运营收入

  该项目综合管廊的运营维护权及收益权归项目公司。综合管廊的运营收入包括入廊费和日常维护费。项目公司结合地方相关政策和标准,与入廊管线单位按照市场化原则平等协商确定入廊费和日常维护费,并签订《入廊协议》。管廊运营收入作为项目公司重要的收入来源,是政府测算可行性缺口补助的重要考量因素。

  2、政府可行性缺口补助

  新区管委会或者其授权部门与项目公司签署《PPP项目合同》,授予项目公司对本项目地下空间开发及基础设施的经营权,项目公司通过政府可行性缺口补助、经营性开发收入实现合理的投资回报。

  项目公司获授经营权期间(合作期间),新区管委会或者其授权部门根据项目公司提供的投资建设运营维护服务质量情况和收入资金缺口情况,对项目公司进行可行性缺口补助。

  (五)关键问题分析

  1、项目风险分配

  PPP模式下的风险分担遵循风险管理效率优先的基本原则,根据这一原则,从经济利益和管理效率的角度进行分析,项目公司承担的风险主要包括:项目融资风险、总投资风险、项目运营风险、建设质量风险,不可抗力风险由政府和社会资本双方共同承担。特别地,管廊的运营收入风险需要由政府承担。

  2、相关配套安排

  首先,地方政府需指定地下综合管廊管线“入廊办法”、“费用分担办法”,从法律上确定收费的合法性和管廊使用价格的形成机制,保障项目公司经营收费权益;其次,依照法定程序,本地管廊收费标准、管线重置建设成本、运营成本和地方的实际情况,并征求各入廊单位的意见,综合评价和计算入廊和使用管廊价格,做到政府、项目公司、入廊单位三方利益均衡。最后,需要建立有效的标准体系、激励约束机制;落实工程建设各方质量安全主体责任;制定地下综合管廊运行管理办法。

  3、管廊维护职责界定

  在合作期内,项目公司承担着综合管廊的主要维护职责,负责综合管廊本体及附属设施建设、运营管理等,入廊管线维护及日常管理由各管线所属单位负责。

  城市地下综合管廊建设运营单位即项目公司与入廊管线单位应在签订的协议中明确双方对管廊本体及附属设施、入廊管线维护及日常管理的具体责任、权利等,划清彼此的权利义务界限,明确双方在管廊维护方面的职责,并约定滞纳金计缴等相关事项,确保管廊及入廊管线正常运行。

  4、可行性缺口补助的支付与调整

  项目公司通过管廊运营收入以及可行缺口补助金额获得合理收益。管廊运营收入按照政府制定的相关规范执行,可行性缺口补助为使项目公司达到预期收益政府所支付差额补助金额。可行性缺口补助金额按照年度支付,并于项目全部工程完工交付使用后满1年时支付,第二次支付时间为第一次支付时间满一年时支付,并以此类推。

  本项目投标时,社会资本方在工程估算总投资的基础上进行可行性缺口补助的报价,当工程竣工验收后的工程总投资与采购时的总投资估算有差异时,将相应的调整政府可行性缺口补助的金额。


四、总结

  本文总结了PPP模式在综合管廊项目中的几种具体运作方式,并通过某市新区综合管廊PPP项目实例,分析了PPP模式在综合管廊项目中的应用及需要注意的问题。通过分析显示,PPP模式能够有效解决综合管廊建设中存在的诸多问题,为我国综合管廊建设的大力推进起到很好的助力作用。当然,PPP模式仅仅是基础设施建设的工具之一,是否采用PPP模式,以及具体采用PPP模式的何种运作方式,则需要根据各地区、各项目的具体情况而定。



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