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 在决定一个项目是否采用PPP之前应该经过充分的论证,PPP项目识别和筛选应该有其一定的程序和标准。

       接触过PPP的人都知道,在财政部、发改委等国家相关部委的推动下,这两年PPP(官名为“政府与社会资本合作”,国外一般称“公私合作伙伴关系”)在我国的发展步入了快车道,用句俗话说“PPP热了”。

       有人说PPP的盛夏已经到来。以往少人问津的PPP,如今俨然成为一场“PPP盛宴”。“PPP”也有了诸如“3P”、“P3”等昵称,足见PPP不仅已登大雅之堂,而且深入坊间百姓。

扎堆
 

       2014年5月21日,国家发改委发布了首批鼓励社会投资的项目,涉及交通基础设施、信息基础设施、清洁能源工程、油气管网及储气设施、现代煤化工和石化产业五大方面的80个项目,总投资在万亿左右。

       2014年12月4日,财政部印发《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号),公布了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个政府和社会资本合作模式(PPP)示范项目,总投资规模约1800亿元,涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。

       在国家部委的推动下,各地方政府也纷纷推出了一批批项目:

       2015年3月13日,广安市推出了城市基础设施建设、棚户区改造、商业文化配套、乡村旅游、健康养老等PPP模式招商项目45个,总投资超过200亿元。

       2015年3月12日,宣城市推出13个PPP建设模式试点项目,总投资超过80亿元,项目涵盖供水、污水、公共服务、生态环保等领域。

       2015年3月4日,江西省推出2015年第一批政府和社会资本合作PPP项目80个,覆盖基础设施、公共服务、生态环保等领域,涉及投资1065亿元。

       2015年2月13日,浙江省确定了首批推荐PPP项目,投资规模总计1176亿元,涉及城市轨道交通、机场、铁路、垃圾和污水处理、水利、文化体育等领域。

……

疯狂
 

       作为PPP咨询从业者,我们欣喜看到以上众多PPP项目的推出。自2002年原建设部推动基础设施和公用事业市场化以来,“PPP”这个概念在我国经历了反复曲折的过程,且一直没有被官方提及和认可,仅在水务、固废等少数领域以“特许经营”、“BOT”等含义较窄的词来诠释PPP。2013年底,财政部推行PPP以来,本轮PPP在我国的发展前所未有,无论是理论研究,还是项目实践,也无论是国家层面,还是地方层面,都掀起了PPP在我国发展的一个新高潮。

       欣喜之余,仔细琢磨国家特别是各地方推出的众多PPP项目,却也不免担忧。数量如此众多、情况参差不齐的PPP项目大干快上,容易走上另一个极端,将PPP引上不归途,回过头来再来“收拾”PPP,这是大家都不希望看到的。在PPP项目咨询实践中,笔者也常听到一些不希望听到的话。

       在与一些地方政府官员接触的过程中,他们说“我们也搞不清楚什么是PPP?也不知道怎么做?但要是不搞PPP,我们怕上级领导怪罪我们不够积极,不响应国家政策,于是就拿出一些项目搞PPP”;在与一些社会资本交流中,他们说“PPP是国家政策的大方向,我们必须顺应大趋势,能往PPP上靠的项目都要包装成PPP,一是为了更好地融资,更重要的是规避政策风险”;在与一些金融机构讨论时,他们告诉我“只要是PPP项目,我们就可以提供长期足额的贷款”。

       坦白说,我们真不希望PPP发展到另一个极端。听到以上说法,笔者想给PPP项目浇浇冷水、降降温了。笔者认为PPP的发展也应该遵循其自然历史规律,PPP有适合其生长和发展的土壤,如PPP适用于那些领域?哪些项目适合PPP?在决定一个项目是否采用PPP之前应该经过充分的论证,PPP项目识别和筛选应该有其一定的程序和标准。笔者认为可不能把PPP项目搞“疯狂”了,古希腊悲剧作家欧底庇德斯的名言说“神欲使之灭亡,必先使之疯狂”。

识别
 

PPP适用于哪些领域?

       《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号,以下简称“76号文”)要求“各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等”。

       可见,财政部突出了PPP的重点关注领域,而非列举所有适用于PPP的领域。发达国家的成功经验表明,基础设施是适用PPP的最适合的领域,济邦公司翻译的经典教材《公私合作伙伴关系:基础设施供给和项目融资的全球革命》一书中,将基础设施从经济、社会、硬、软四个方面进一步细分了四类基础设施。PPP的适用领域也从最初主要应用在硬经济基础设施(如高速公路、电力等),逐步向软社会基础设施(如社会保障、社区服务)等领域延伸。故PPP主要适用于泛基础设施领域,包括基础设施、市政公用、公共服务等。

       或许有人会问:为什么是泛基础设施领域而不是其他领域?笔者认为,泛基础设施暗含着一个很重要的特征“公共所有”,某领域的项目若非公共所有,则根本不存在PPP的可能性。比如我们接触到某省刚推出了一个PPP项目,是建造一座商务大楼,主要用途为商业综合体和企业办公。这座大楼的建造完全是市场行为,而非公共所有,所以不是PPP项目。此外,泛基础设施还有“需要持续服务”、“巨大的外部性”及“典型的规模经济”等特征,这些特征也决定了泛基础设施领域的服务供给,必须交由代表社会公众利益的政府。为了提升泛基础设施领域公共产品和服务的供给效率,满足公众多样化需求,缓解政府资金压力等诸多诉求,于是PPP应运而生。

       随着PPP模式在国内的快速发展,和经过财政部与发改委几轮PPP项目示范与推介,已经有更多的行业领域明确提出吸引民间资本参与到行业建设和发展中来了如能源方面。

筛选
 

财政部76号文明确,“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目,具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”

       财政部描述适合PPP项目的特点,反映了PPP项目的一些重要特征,但非全部,且财政部本身有化解地方债务、防范财政风险的偏重考量,所以优先选择有稳定现金流的项目。而笔者在PPP的咨询实践中发现,纯公益性、无收费机制或者收费机制很弱的项目并不在少数,很多这类项目也具备适合采用PPP模式的基本特征。笔者认为,适合采用PPP的项目首先应具备以下几个基本特征:

       (1)参与方至少有一方应为公共机构。如前所述,PPP适用于“公共所有”的泛基础设施领域,提供的须为公共产品和公共服务,故PPP的参与各方必须至少有一方应为公共机构,也即PPP中的“Public”,且财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号,以下简称113号文)也特别明确了此公共机构为“县级以上人民政府或其指定的有关职能部门或事业单位”。除了公共机构,其他市场主体各方之间的合作项目为市场行为,不是PPP项目,如商品房的买卖、商品交易等。

       (2)需求长期稳定。公共产品(含公共服务)具备长期、持续、连贯的大量需求是PPP应用的基本前提,项目若非有长期稳定需求(如政府为履行其自身职能需要购买某专业设备),则此类项目不适合采用PPP

       (3)参与各方应建立长期合作关系,合作关系应是持久且有关联的,也即PPP中的“Partnerships”。PPP的本质是社会资本向政府提供一项服务,而非一项资产。以交通工程建设项目而言,政府需要社会资本为其提供满足老百姓需求的出行服务,而非交通工程本身,故需要政府与社会资本建立长期稳定的合作伙伴关系,各尽其责、利益共享、风险共担,社会资本承担起设计、融资、建设、运营等全生命周期的责任,特别是运营环节,合作期限往往持续数十年,单纯的交通资产建设交付的项目并不适合采用PPP模式。

       此外,适合采用PPP的泛基础设施领域的项目一般还具备以下特征:

       (1)投资额具有一定规模(一般要求至少达到1亿人民币以上,因而最好是基于规模性基础设施建设、运营类项目)。根据国际惯例,PPP的应用对项目规模有一定要求,一般涉及大额资本投资,因为PPP项目一般有较高的交易成本,如果投资额过小,交易成本占比过高,则很难实现项目的物有所值(VFM)。

       (2)项目对所提供的服务有一定的专业性要求。能发挥社会资本的技术、融资、管理等方面的优势,且鼓励社会资本在项目全生命周期的合作过程中,更加注重服务或解决方案创新的项目比较适合采用PPP,简单、标准化、专业度低的普通服务外包不适合采用PPP模式。

       (3)风险能够合理分担给社会资本。项目风险能否得到合理转移,也是判断项目是否采用PPP的重要考量因素,如果项目大部分风险并不适合转移给社会资本方(或者即便可以转移给社会资本方,成本也相当高),则项目并不适合采用PPP,而是由政府方来实施更物有所值。

建设
 

        财政部113号文明确“政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主”。即PPP项目的识别主体有两方,即政府方和社会资本方。政府方发起程序为“财政部门向行业主管部门征集。行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中遴选潜在项目”,社会资本方发起程序为“社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目”。

        财政部明确了PPP项目的发起主体和程序,而在PPP项目推进实践中,社会资本发起较为鲜见,绝大部分均为政府发起,但现阶段政府在机构建设、能力建设、配套制度建设等方面均普遍滞后。

        (1)机构建设方面。
        财政部已成立PPP处及PPP中心,在PPP政策制定、宣传培训、统筹引导等方面发挥了重要作用,PPP在国内的较快发展与国家层面PPP专门机构的成立与推动密不可分。此外,PPP综合信息平台也已搭建完成,并建立了PPP项目库与跟PPP项目有关的其他资料库。

        在各地方政府层面,大部分省、市(包括地县两级)开始设置了专门机构,也有很多省市设立了临时机构(如PPP工作领导小组、工作小组等)。笔者认为,PPP专门机构的设立对PPP的健康可持续发展至关重要,PPP发展较为成熟的国家均成立了跨部门的专门机构,在英国,PPP的主管部门是财政部,政策制定和实施的职能具体由下设的英国基础设施中心(IUK)承担。

        (2)能力建设方面
        财政部113号文发布后,财政部已于2014年底组织了一轮全国的PPP培训工作,效果显著,各地方对PPP经历了一个从陌生到逐步熟悉的过程。随后,很多省份也开展了相应的PPP培训,应该说这些工作的开展为PPP的推动打下了基础,但能力建设工作仍任重而道远。

        在实际的PPP咨询实践中,笔者发现各地对PPP的理解各异,掉馅饼论、甩包袱论、融资工具论等等不一而足,在实际操作PPP项目时更是一头雾水、无从下手,如此都不利于PPP的可持续发展和PPP项目的顺利推进。笔者建议各级政府、社会资本及金融机构从建立对PPP的本质认识出发、以指导PPP项目实操为目标,有序、系统地开展PPP相关的能力建设工作。

        (3)配套制度建设方面。
        PPP作为新生事物和政府创新的采购方式,在项目立项、项目审批、用地、政府监管等诸多方面均与现行的相关制度或多或少存在一些冲突与不适应。这就需要国家和各地方层面在配套制度、政策、审批及监管等各方面进行必要的修订与完善,以克服PPP项目推进过程中遇到的障碍,促进PPP项目的顺利落地。

健全
 

        财政部113号文要求“财政部门会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作”、“财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例”,并明确规定“通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备”。

        财政部的要求很明确,PPP项目要通过物有所值(VFM)评价和财政可承受力论证,作为PPP咨询从业者,我们对此颇为认同。在2015年年底财政部就发布了《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知,明确了PPP项目在定性和定量两方面的问题。

        PPP发展较为成熟的发达国家经验表明,物有所值评价工作颇受重视,一个PPP项目的物有所值评价工作往往也需要花费大量的时间和精力,从定性和定量两个方面进行系统评价,以确保PPP项目是物有所值的。而且,在PPP项目采购、项目执行、项目移交的各阶段进行反复多次的物有所值评价。在此过程中,也积累了大量的数据、信息和丰富的经验。

        现阶段,国内的物有所值评价工作尚处于起步阶段,方法工具仍不健全,基础数据和信息积累较少,随着对PPP模式顶层设计的不断推进,相信关于PPP项目进行过程重点的相关政策会更加完善,相关立法也会更加健全。


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